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时评
美国如何运用“基于规则的秩序”
2019-07-04 16:06:00

*中国社科院世经政所ISP(中国社科院世经政所国际战略研究组),2019年7月4日

Policy Brief No. 201910

July 4, 2019

本文已发表于《世界知识》2019年第13期

美国如何运用“基于规则的秩序”

薛力

    基于规则的秩序(ruled-based order)是欧美以及若干周边国家“说道”中国时喜欢使用的一个辞藻,这一趋势越来越明显。那么,力推这一概念的美国自己又是怎么做的呢?

    国际政治学的研究表明,国际社会处于“无政府有秩序”状态。也就是说,与国内社会相比,国际社会不存在统一的政府,但大多数情况下仍处于有序状态。

    但是,支撑国际秩序的基础是变动的。大致上,从《威斯特伐利亚和约》到第二次世界大战,世界上大部分地区属于“基于权力的秩序”(power-based order),主导国际秩序的欧洲列强以国家实力为依托,以战争与和约为手段,确定各自在全球的势力范围。实力对比的变化是大国战争发生的主因。

    二战后的国际秩序转为基于规则的秩序。这与美国有重大关系:基于超强的综合实力,美国把全世界都看作自己的“势力范围”,因此转而推行“基于规则的国际秩序”,在其他大国的支持下,协调建立了联合国、世界银行、国际货币基金组织、关税与贸易总协定、联合国教科文组织等全球性政治、金融、贸易、文化秩序。

    二战后美国大力倡导自由贸易并将之当作关贸总协定的灵魂,是基于几个方面的原因:有利于美国主导建立的规则扩大影响;在工业品方面具有比较优势,有利于服务业特别是金融业的全球扩张;可以占领道义制高点,凸显美国的领导责任。事实上,为了扶持盟友,美国还忍受了欧洲、日本、韩国、台湾等国家与地区的单边贸易歧视。这是美国整体税率较低的首要原因。作为回报,加上占领美国大市场的需要,这些国家与地区通常以较低价格向美国出口商品。

    随着国家数量的大幅度增加、发展中国家实力的壮大,加上来自一些大国的竞争,美国对一些国际规则的影响力下降。与之相随的是美国对一些国际组织的兴趣下降,愈发不愿意履行一些国际义务、愈发斤斤计较,直至“退群”。因此出现了拖欠联合国会费、要求盟友增加军费开支等“症候”。

    对于明显不利于自己的国际制度,美国的态度很明确:或者退出(典型如《巴黎气候协定》),或者不参加并另外签订双边协议(典型如国际刑事法院);不参加但默认并做有利于自己的解读,典型如《联合国海洋法公约》;先要求特殊待遇不成则退出,典型如国际法院;对于影响力被边缘化的组织,也来个一退了之,典型如联合国教科文组织与联合国人权理事会。

    历史地看,美国对国际秩序始终奉“实用主义”为圭臬,滥觞于华盛顿的孤立主义、盛行大半个世纪的门罗主义、威尔逊的“十四点建议”、罗斯福的“四大自由”,都是如此。

    特朗普对“世界领导权”、价值观议题兴趣不大,他的“美国优先”政策,不过是以不加掩饰的方式回归实用主义传统,旨在补偿本国的“全球化受害者”,并限制强大的竞争对手,为此选择性使用不同的政策工具箱:在传统制造业等领域,他强调“公平贸易”;在美国有优势的行业(如金融业与高端制造业)依然强调“自由贸易”而闭口不谈“公平贸易”;对于通过“自由竞争”“公平竞争”也不能取胜的行业,则毫不犹豫地动用政治与法律手段扶持美国企业、打压对手国企业。迫使美国制造业回归、鼓励其他国家制造业投资美国、打压华为公司都是在这种背景下出台的政策。这方面特朗普之前的总统也有先例:对日本的打压除了1985年的“广场协议”外,还有1991年的汽车对美出口“自愿配额”制;1997年亚洲金融危机时指责马来西亚政府采取资本管制与扶持企业政策,2008年全球金融危机时则以“大而不能倒”为由,坦然注资华尔街与汽车业。对国际事务与国内事务采取双重标准,是美国的一大特色,两党总统均如此。这对于强调“国际规则”的超级大国,有点讽刺意味。

    总之,国际规则是非中性的,现行“基于规则的秩序”的主导者是来自基督教文明的欧美国家特别是美国,来自其他文明的国家只是参与者与接受者。这是“威斯特伐利亚道统”的继续,主要体现的是基督教文明国家的价值观,有利于这类国家“吃肉”,但也在适当兼顾了来自其他文明国家的价值观,这些国家参加这些规则后也能“喝汤”。因此这个秩序能持续几十年。

    现在,以中国为代表的新兴经济体已经成为全球经济增量的主要贡献者,他们已经不满足于“喝汤”,也要求“吃肉”。这无疑具有正当性。那么,现有的“基于规则的秩序”能适应这种变化么?下文将论证:这个秩序将走向分化,以满足世界上多种文明的需求。